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第71章 审计管理(1)
要减少或避免审计风险，保证审计工作的质量，提高审计工作的效率，充分而有效地使用审计资源，加强审计工作全过程和全方位的管理是必不可少的。
什么是审计管理？审计管理包括哪些内容？采取哪些管理方法？什么是审计计划管理、审计质量管理、审计信息管理以及如何进行审计计划管理、审计质量管理和审计信息管理？这些是本章所阐述的主要内容。
（第一节）审计管理概述
一、审计管理的涵义
广义的审计管理，应该包括对审计主体和审计业务的管理。审计主体管理，主要是对审计机构和审计人员的管理，如机构设置、定岗定编、职责设计、人员选拔、培训及考核等。审计业务管理，主要是指审计主体运用现代管理手段，对审计业务活动及其所体现的审计关系所进行的计划、组织、指挥、协调和控制，如计划管理、质量管理、信息管理等等。
从审计管理主体看，必须把审计机关同审计业务管理机构区分开来。审计机关作为政府机构的组成部分，执行着政府管理行政事务的行政职能，是一个行政管理机关。作为审计行政管理机关，同其他行政管理机关一样，它不必执行具体的审计业务。但在我国，审计机关不同于其他行政机关的特点之一，就是它管理审计行政事务，而且还要组织各项具体的审计业务。可见我们日常所说的审计机关，实际上执行了审计行政事务和审计业务管理的双重职能。但是，从理论上说，这两种职能是完全不同的。作为执行审计业务管理的机构，其内部结构一般按照审计业务的性质不同而予以设计，其职能是组织实施各项具体的审计任务。而作为执行审计行政管理的机关，其内部结构一般按照国家审计行政事务管理的要求设计，其任务是制定有关审计工作的方针、政策、法规条例，并组织监督实施。因此，我们所说的审计管理主体，即审计业务管理机构在性质上是完全不同于经济管理机构和行政管理机构的。这是审计管理区别于经济管理和行政管理的特征之一。
从审计管理客体看，不同管理的根本区别就在于管理客体即对象的差别。
按照法国著名管理学家法约尔的一般管理理论，即职能论，管理活动一般具有计划、组织、指挥、协调和控制等五种基本职能，不论是审计管理、经济管理，还是行政管理都具有这五种职能。但这三种管理在实现五种职能的手段上存在着一定的差别。经济管理必须遵循经济活动规律，更多的是采用经济手段实现其管理职能。行政管理是通过管理国家事务来贯彻国家职能的，它属于一种以强制力作为后盾的管理，它较多的是采用行政手段来实现其管理职能。审计管理是对经济监督活动的管理，因这种管理与经济活动没有直接联系，因此，一般不能采用经济手段，而且也不能完全以行政命令的方式强制执行。因此，国家以宪法、法律、法规的手段规定要实现审计监督制度。
而且，在很大程度上实施审计业务是每个审计人员的独立行为，审计任务完成的数量和质量，主要取决于每个审计人员的主观能动性和是否保持超然独立的态度。因此，强调审计人员素质，培养审计人员的审计责任感，较之经济刺激和行政命令的方式更为有效。而且在审计管理中，为了保证审计质量，完成审计任务，较多地采取直接控制的方式。
无论是狭义的审计管理，还是广义的审计管理，最终都能强化审计监督。这不仅有利于加速我国审计工作的规范化、制度化和法制化的进程，也有利于审计机关独立、权威和公正形象的确立。具体地说，加强审计管理，有利于减少或避免审计风险，保证审计工作的质量，提高审计工作的效率，有效地使用审计资源等。
二、审计管理的内容
如果以审计业务为中心进行管理，其主要过程与内容应该是：预测与计划、组织与人事、实施与控制、考核与评价、后勤与服务等。
（一）预测与计划管理
审计预测是审计活动的开始，只有正确的审计预测，才能为正确的审计决策和编制审计计划提供依据。审计计划管理主要是指审计机关每年审计项目计划管理，包括制定计划确定任务，执行计划和考核计划的完成情况。只有加强计划管理，才能保障科学、有序和高效运行，避免审计工作的盲目性、随意性和低效无序。
（二）组织与人事管理
审计业务组织与人事管理，主要是指根据计划确定的审计项目组织实施方面的管理。如根据不同的审计项目及审计委托者不同的要求，组织审计组，选派合适的人员，按照审计项目的重要程度、难易程度，决定审计的方式、方法、时间、进度等。此外，也包括与审计业务组织相关的人事选拔、使用、考核、培训等方面管理。
（三）执行与质量管理
审计业务执行管理，主要是对审查、评价、处理等方面的管理。只有加强了审计执行管理，才能有效地保证审计质量，减少审计风险。审计质量管理，当然还包括质量标准制定、质量状况记录、质量考核与评价等项工作。通过质量目标管理和审计过程监控，以制约影响质量的种种消极因素，力求提高质量，避免或减少审计风险。
（四）审计信息管理
审计信息管理主要是指对审计信息的收集、整理、反馈、存贮及利用等。尤为重要的是审计机关的公文处理、统计管理和档案管理。审计信息管理的目的在于保证审计信息资源能得到有效的开发和使用，以利于沟通审计情况，更好地发挥审计在宏观管理方面的作用。
我国政府审计机关涉及审计管理的内容繁多，在一般性管理方面有审计人员职业道德管理，审计业务考核管理，审计复核管理，审计行政复议管理，审计执法检查管理，审计行政应诉、赔偿的管理，审计申诉管理，审计机关根据党委、政府授权或者有关部门委托办理有关事项的管理；在专门的审计管理方面有审计管辖范围划分的管理，审计人员专业技术资格的管理，审计机关派出机构管理，审计统计管理，审计文件档案管理，指导、监督内部审计和社会审计的管理等等。
三、审计管理方法
（一）制度管理
审计机构要做到高效、廉洁、低风险，必须建立以岗位责任制为中心的各项内部控制制度，实行严格的制度管理，依法行事，避免人治。要实行制度管理，一是确定目标，建立和健全各项规章制度；二是完整地记录和客观地考核各项制度的执行情况；三是衡量绩效，借以发现偏离目标的现象；四是提出措施纠正偏差，使单位任何工作始终按计划目标进行，即使出现了偏差也随时及时纠正。
（二）目标管理
所谓目标管理，即依据外部环境和内部条件的综合平衡，确定在一定时期内预期达到的成果，制定出目标，并为实现该目标而进行组织、激励、控制和检查工作的管理方法。审计工作目标管理一般是按审计目标的制定和分解、审计目标的实施与控制、审计目标的考核和奖励这三个环节进行，使“责、权、利”三结合，形成全员参加、全过程管理、全面负责、全面落实的管理体系。
（三）系统管理
系统管理方法是根据审计活动具有的系统性从审计活动整体系统出发，着眼于整体与部分、整体与层次、整体与结构、整体与环境的相互联系和相互作用，求得优化的整体目标效应的综合方法。这种方法在审计管理中应用，归纳起来有如下三点：（1）审计管理是个系统工程；（2）审计管理的整体性与协调性，对审计活动的管理必须有全局观点，有一个系统的统筹规划与系统控制；（3）审计管理系统分析，根据数据和经验相结合进行分析。
（第二节）审计计划管理
一、审计计划的涵义和种类
（一）审计计划的涵义
审计计划是用一定的质量指标和数量指标反映，用于指导、组织和控制全部审计活动的纲领和指南。促使审计组织和审计人员明确一定时期内审计的任务、目标和实施形式，知道需要做些什么和怎样做。审计计划管理是审计组织制定审计计划、组织计划实施，并对计划执行情况进行检查、考核的一系列活动。
（1）审计计划管理不仅是一个用书面形式规定的指标、纲领和指南，而且是一种审计管理活动。
（2）审计计划管理是一个完整的循环过程，制定审计计划仅仅是审计管理的一个最基本的环节，它还包括组织计划的实施，以及检查考核计划的执行情况，并据以作为制定下次计划的依据。
（3）为了保证审计计划的实施，通常要建立一个审计计划组织体系，即实行分级管理，来促成总计划的完成。因此，审计计划管理又表现为一种分级或分层的管理活动体系。
（4）审计计划管理的根本作用就是保证和促进审计任务的完成，促使审计活动的各环节、各方面都按审计计划的要求予以实施。
（二）审计计划的种类
审计计划可以按不同标志进行分类，按审计计划涉及面的大小可分为宏观审计计划和微观审计计划；按审计计划编制的主体可分政府审计计划、内部审计计划和社会审计计划；按审计计划执行期间分为长期审计计划、中期审计计划和短期审计计划；按审计计划内容层次可分为审计策略计划、期间审计项目计划和项目审计计划。在审计业务活动中，主要编制期间审计项目计划和项目审计计划。以下我们只对审计计划按内容层次所做分类的各项目进行说明。
（1）审计策略性计划。是确定一定时期、一定范围内审计工作总目标、总任务，以及为实现总目标、总任务而采取的审计政策和重大措施的审计计划。它由各审计组织的最高决策机构制定。策略性计划的根本特征是：它只是从一定时期、一定范围的审计工作的策略角度出发，规定审计工作的指导思想、大政方针和战略任务而不对审计项目及其实施计划做出具体安排。策略性计划依计划期的长短分为短期（一般为一年）策略性计划、中期策略性计划和长期策略性计划。
（2）期间审计项目计划。是安排一定时期内需要依次进行审计的所有审计项目的计划。该计划规定了一定时期审计组织的基本和具体工作任务，不仅是指导审计业务活动的依据，也是检查、评价审计工作任务完成情况的依据。审计期间计划最主要的是年度“审计计划”，它是一年审计工作的全面安排，是组织全年审计活动的纲领性文件。审计机关所指的审计项目计划管理，也即是指年度期间审计项目计划管理。
（3）项目审计计划。是依据期间审计项目计划，按每一个审计项目分别制定的审计计划，它的作用是对期间审计项目计划做出具体的说明，并使之更加具体化。再就是决定每一个审计项目的实施办法、程序和实施条件。项目审计计划可进一步分为项目计划大纲、项目实施计划和项目作业计划。
二、审计项目计划的编制、协调和调整
（一）审计项目的涵义
审计项目，一般是指按照被审计单位或被审计的具体对象进行划分的审计活动的种类。
审计项目还有定期性审计项目、经常性审计项目、专项性审计项目之分；当然也可以分为必审项目、选审项目和自定项目。按照审计机关审计项目计划管理的规定，审计项目计划一般包含上级审计机关统一组织项目、授权项目、领导交办项目和自行安排项目等。
（1）自行安排项目。自行安排项目是各级审计机关根据自己的力量情况，在本机关审计管辖和分工范围内，自行安排开展审计的项目。
（2）上级审计机关统一组织项目。统一组织项目是上级审计机关为更好地发挥审计在宏观调控方面的作用，在制定审计项目计划时所确定的、在所辖区域内由下属各级审计机关统一开展的审计项目。
（3）授权审计项目。授权审计项目是上级审计机关授权下级审计机关审计的、属于上级审计机关审计管辖范围内的项目。在编制年度审计项目计划时，除统一组织审计项目外，上级审计机关还可根据审计机关力量情况、自己管辖范围内的被审计单位社会经济、地理分布特征及接受审计情况，从有利于充分发挥审计体系的整体功能作用、维护经济秩序、加强审计监督、扩大审计影响出发，根据需要授权下级审计机关进行审计。
（4）政府交办项目。政府交办项目是各级政府按照一定程序，要求审计机关进行审计的项目。我国的审计机关是本级政府的一个组成部门，在业务上接受上级审计机关领导的同时，还要接受本级政府领导。因此，对于政府交办属于审计机关法定职责范围内的审计事项，各级审计机关也要按照有关规定，及时列入项目计划。
（二）审计项目计划的编制与协调
审计项目计划管理实行统一领导、分级负责制。审计署负责管理审计署统一组织的审计项目计划和审计署本级审计项目计划，指导全国审计项目计划管理工作。县级以上地方各级审计机关负责本地区审计项目计划管理工作。审计项目计划管理工作统一由各级审计机关的综合部门具体负责。审计项目计划管理要贯彻执行国家社会、经济发展和审计工作的方针、政策。编制审计项目计划，应当坚持充分利用审计资源，突出重点，安排任务均衡和避免重复、交叉的原则。
编制期间审计项目计划主要依据党和国家的方针政策和各个时期的中心任务、上级机关的要求、上年审计工作的情况，以及所审范围单位的经济活动状况和群众揭发的事项。审计期间计划编制程序为：（1）确定被审计单位的数量、单位，审计的种类和方法，审计的范围；（2）根据审计任务繁简程度和被审计单位的具体情况确定各项审计的人数和审计工作时间；（3）根据审计人员的素质情况，确定各项审计的负责人。
审计项目安排，一定要按照上级审计机关统一组织项目、授权项目、领导交办项目和自行安排项目的顺序。审计项目计划的内容一般包括审计项目安排的指导思想，主要项目，审计目的，审计内容、范围和重点，分工安排和组织实施，完成时间要求，以及其他保障措施等。审计项目计划由文字和表格两部分组成。
文字部分主要说明上年度审计项目计划完成情况，本年度业务工作安排的指导思想和审计项目计划编制依据，以及所确定的主要任务，完成计划的主要措施等。表格部分主要列明审计项目的名称、类别、级别和数量，完成计划项目的时间要求和责任单位，被审计单位名称及其主（监）管部门和所在地区等。
审计署统一组织的审计项目计划，由审计署各专业审计司于每年10月底前提出安排意见，综合机构汇总提出计划草案，11月份征求有关地方审计机关和署派出机构的意见，经审计长办公会议审定后下达。