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第9章 审计组织与审计人员(1)
作为审计主体的各类审计组织是怎样设置的？有哪些职责权限？作为审计主体的各类审计人员应具备哪些方面的资格条件？应具有哪些方面的政治素质和业务素质？应具有哪些方面的权利和义务？这是本章所要阐述的主要内容。
（第一节）国家审计机关
建立和健全审计组织，并配备合格的审计人员，这是各国实行审计制度的必要前提和组织基础。当今世界上多数国家都分别建立了国家审计机关、内部审计机构和社会中介审计组织。
利马宣言指出：鉴于依法而合理地运用公共资金，对于正确地掌握公共财政和有关主管机构作出决策的有效性，每个国家拥有一个其独立性以法律形式固定下来的最高审计机构，这是绝对必要的。这是因为国家的活动越来越多地扩展至社会和经济领域，因而超出了传统的公共财政工作范围。根据谋求各国的稳定和继续发展的要求，公共财政必须实现特定目标，即切合实际而有效地使用公共资金，力争实现严格的经济管理，行政工作必须具有合法性，以及通过提出客观报告，既向国家机关也向公众舆论通报有关信息。
一、国家审计机关的隶属模式
国家审计机关是代表国家依法行使监督权的行政机关，它具有国家法律赋予的独立性和权威性。国家审计机关不仅是最早的审计组织形式，而且也是现代各国审计机构体系中最重要的组成部分。尽管各国审计机关的称呼不一，但都是国家政权的一个重要组成部分。由于世界各国的文化传统和政治体制的不同，其最高审计机关的隶属关系和地位也有很大差别。其主要类型有以下三种。
（一）立法型
立法型的国家最高审计机关隶属立法部门，依照国家法律赋予的权力行使审计监督权，一般直接对议会负责，并向议会报告工作。目前世界上大多数国家的最高审计机关都属于立法型审计机构。例如，奥地利审计院直接隶属国民议会，每年向国民议会提交工作报告；加拿大审计长每年向议院报告审计长公署工作中重要的应提请众议院注意的任何事项；美国审计总局（署）隶属国会，不受任何行政当局干涉，独立行使审计监督权。立法型审计机关地位高、独立性强，不受行政当局的控制和干预。
（二）司法型
司法型的国家最高审计机关隶属于司法部门，拥有很强的司法权。例如，意大利的审计法院对公共财务案件和法律规定的其他案件有裁判权，审计法院直接向两院报告审查的结果；西班牙审计法院拥有自己的司法权；法国审计法院也有一定的审判权。司法型审计机关可以直接行使司法权力，具有司法地位，具有很高的权威性。
（三）行政型
行政型的国家最高审计机关隶属于政府行政部门，它是政府行政部门中的一个职能部门，根据国家赋予的权限，对政府所属各级、各部门、各单位的财政财务收支活动进行审计。它们对政府负责，保证政府财经政策、法令、计划、预算的正常实施。例如，沙特阿拉伯王国审计总局是对首相负责的独立机构，年度报告应呈递国王；泰王国审计长公署应向内阁总理呈报；瑞典审计局认为有必要报告有关情况，则应首先向负责部门或有关机构报告，如认为无此必要，可直接向政府报告；我国国家审计署在国务院总理领导下。行政型审计机关依据政府法规，进行审计工作，其独立地位相对较低，基本上不具有法律约束力。
还有些国家的最高审计机关，介于立法、司法及行政部门之间，难以确定其从属类型。例如，日本会计检察院既不属于议会，对内阁也具有独立的地位。会计检察院认为其检查报告需要向国会申诉时，可由检察官出席国会，或用书面说明。德国联邦审计院是联邦机构，是独立的财政监督机构，只受法律约束。联邦审计院的法定职能是协助联邦议院、联邦参议院和联邦政府做出协议。一般说来，这类审计机关只受法律约束，而不受国家机关的直接干预。
二、我国审计机关的设置
审计机关，是审计权力的承担者，审计监督活动的实施者。因此，审计机关就是能以自己的名义实施审计监督权的组织机构。我国审计机关是国家行政机关的组成部分，是根据宪法、审计法以及其他有关法律的规定建立起来并进行活动的。
根据《中华人民共和国宪法》第91条和第109条，以及《审计法》第2条规定：国家实行审计监督制度，国务院设立审计机关，县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。审计机关，从职能上讲，有对外行使权力的组织，也有管理内部事务的机构；从地域而言，有中央审计机关，也有地方审计机关；从组织形式上看，有常设机构，也有派出机构。我国审计机关是审计法律关系的主体，是行使审计监督权的组织，是以自己的名义行使职权并能够承担审计法律责任的组织，以行政法人资格从事审计行为。我国审计机关，主要有以下两种。
（一）最高审计机关
中华人民共和国审计署成立于1983年9月15日，它是国务院所属部委级的国家机关，是我国最高审计机关。它具有双重法律地位：一方面，它是国务院的组成部门，要接受国务院的领导和指示，遵照和执行国务院的行政法规、决定和命令；另一方面，它又有自己的职责范围，对自己所管辖的事项，以独立的行政主体从事活动，并承担由此而产生的责任。审计署按统一领导、分级负责的原则组织领导全国的审计工作。其主要职责是：接受委托起草审计法律、行政法规草案，提出修改审计法律、行政法规的草案；制定审计工作的方针、政策，发布审计工作的命令、指示和规章，确定审计工作重点，编制全国审计项目计划；办理审计管辖范围内的审计事项，组织、指导全国性行业和专项资金审计，组织、实施对与国家财政收支有关的特定事项的专项审计调查；领导、管理全国审计机关的审计业务和其他审计工作，制定审计准则；指导和监督全国的内部审计业务工作；对社会中介机构的审计业务质量进行监督检查；协同省级主管部门依照法定程序办理省级审计机关负责人（包括正职和副职）的任免事项；办理法律、行政法规规定和国务院交办的其他事项。
由于我国各级审计机关的审计范围是按照被审计单位财政财务的隶属关系来划分，如属于中央的企事业单位由审计署负责审计；属于地方的企事业单位，分别由省、市、县审计机关负责审计。为了就近审计和同行业审计的需要，审计机关有必要在重点地区和部门派出审计特派员。
审计署根据工作需要设立审计派出结构，须经国务院批准。审计派出机构根据审计署的授权，依法独立进行审计工作，审计终结后，出具审计意见书，做出审计决定。在重点城市设立的派出机构，负责对各该地区的中央企业、事业单位以及省级政府财政进行审计监督。这些派出机构直接受审计署领导，对审计署负责并报告工作，处级以上的干部由审计署任免。在各部委派驻部门的审计机构，原则上负责各该部门直属企业、事业单位的审计监督工作和内部审计指导和监督工作，受审计署和驻在部门的双重领导，对审计署和驻在部门负责并报告工作。派驻部门审计机构的编制由审计署负责核定，处级以上干部由审计署任免。
（二）地方审计机关
地方审计机关是指省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府设立的审计组织，负责本行政区域内的审计工作。地方审计机关也是根据宪法、审计法有关条文规定设立的，同样具有法律地位。
省、自治区审计机关称审计厅，其他地方各级审计机关统称为审计局。地方各级审计机关在法律上也具有双重地位：一方面，它是各级政府的一个职能部门，直接对本级政府行政首长负责；另一方面，地方审计机关对自己管辖范围内的审计事项，以独立的行政主体资格从事活动。《审计法》第8条规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。”地方审计机关按照国家法律和本级政府的政策、决议行使权力，处理行政事务。
其主要职责是：接受委托起草地方性审计法规、规章、制度，根据本级人民政府和上级审计机关的要求，确定审计管辖范围内的审计工作重点，编制审计项目计划；办理本级审计机关审计管辖范围内的审计事项，组织、指导审计管辖范围内行业和专项资金审计，组织实施对本级财政收支有关的特定事项的专项审计调查；领导、管理下级审计机关的审计业务和其他审计工作；具体指导、监督审计管辖范围内的内部审计业务工作；根据规定具体监督检查中介机构的审计业务质量；协同下一级主管部门依照法定程序办理下一级审计机关负责人（包括正职和副职）的任免事项；办理法律、法规、规章规定以及上级审计机关或者本级人民政府交办的其他事项。省、自治区人民政府设立的地方行政公署的审计机关，在省、自治区人民政府审计机关和行政公署专员授权的范围内，依法实施审计监督。对地区行政公署和省、自治区审计机关负责并报告工作，审计业务以省、自治区审计机关领导为主。
我国地方审计机关实行双重领导，对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务方面的报告以上级审计机关领导为主。如：(1)地方审计机关要遵照执行上级机关颁布的审计规章和审计工作决定；(2)地方审计机关要认真办理上级审计机关布置的工作任务；(3)地方审计机关的工作情况和查出的重要问题，要及时向上级审计机关报告；(4)地方审计机关如遇到有地方政府对审计工作的指示、决定与上级审计机关的决定、规章相违背时，应按上级审计机关的执行。当然，上级审计机关也要考虑下级审计机关及地方政府的意见。
根据审计法的有关规定，我国地方审计机关也可以在其审计管辖范围内派出审计特派员，但应由本级政府决定，并报上级审计机关备案。
我国审计组织体系的主要特征是：我国国家审计实行行政审计模式；对地方审计机关实行双重领导体制；国家审计机关对内部审计进行业务指导和监督，对社会中介机构审计业务质量进行监督检查。
三、我国审计机关的职责和权限
（一）我国审计机关的职责
审计机关职责，是指国家法律、行政法规规定的审计机关应当完成的任务和承担的责任。我国《宪法》第91条原则地规定了我国审计机关的基本职责，《审计法》第1章第2条和第3章有关条文，分别规定了我国审计机关的基本职责和具体职责。
从总体上讲，我国审计机关的基本职责是对国家财政收支和与国有资产有关的财务收支进行审计监督。其监督范围，包括国务院各部门、地方各级人民政府及其各部门、国有的金融机构和企业事业组织，以及法律、行政法规规定的其他单位。其监督内容，包括上述监督范围内的财政收支、财务收支及其有关的经济活动。其监督要求，是检查审计监督范围的财政、财务收支的真实、合法和效益情况。此外，审计机关作为政府内部的职能部门，还承担主管本行政区域内审计工作的重要职责。
审计机关具体职责表现在以下一些方面。
1.财政收支审计职责
对财政收支进行审计监督，这是审计机关的主要职责。审计署可以对国务院财政部门具体组织的中央预算执行和其他财政收支情况进行审计，地方各级审计机关可以对本级人民政府财政部门具体组织的本级预算执行和其他财政收支情况进行审计。
2.财务收支审计职责
对财务收支审计，这也是审计机关的重要职责。(1)审计署对中央银行和中央金融监督管理机构的财务收支进行审计监督。审计署对中央银行及其分支机构的金融活动以及从事有关金融业务活动发生的各项财务收支进行审计，对中央银行及其分支机构或者有关金融机构经管的中央国库业务进行审计。地方各级审计机关对国有金融机构和国有资产占控股地位或者主导地位的金融机构的资产、负债、损益进行审计。(2)审计机关对国有资产的事业组织的财务收支进行审计。(3)审计机关对国有和国有资产占控股地位的企业的资产、负债、损益进行审计。(4)审计机关对政府投资、国有企业投资的建设项目和以政府投资或者国有企业投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计，对建设、设计、施工、勘察、监理、采购等单位与上述建设项目直接有关的资金的真实、合法情况，进行审计或者调查。(5)审计机关对政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金及其他有关基金、资金的财务收支进行审计。
(5)审计机关对国际金融组织、外国政府及其机构、外国银行及非银行金融机构向我国政府提供的各种援助、赠款和贷款的财务收支进行审计。(7)经本级人民政府同意，审计机关可以对接受财政补贴、有国有资产或者对社会大众利益有重大影响的单位和项目的财务收支审计。
3.效益审计职责
十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，中央经济工作会议要求“推进财政资金使用绩效评估工作”。因此，开展对财政资金使用效益情况审计，有利于提高资金的使用效益。目前，审计工作已转向财政收支的真实、合法审计和效益审计并重的发展方向；同时，国外大多数审计机关普遍开展了绩效审计，开展效益审计符合现代国家审计发展要求。
4.经济责任审计职责
自1999年中办、国办文件下发以来，经济责任审计已成为审计机关的一项重要工作，同时经济责任审计实践已具有较好的基础，理应上升为国家审计机关的职责。审计机关依照国家有关规定，对国家机关、国有和国有资产占控股地位的企业和金融机构、有国有资产的事业组织以及管理、使用财政资金的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地方、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动所负经济责任的履行情况，进行审计监督。
5.其他法律、法规规定的审计职责
这主要是指除审计法中做出的专门规定外，在我国其他法律、法规中所作的审计机关职责的规定。如在宪法、预算法、会计法中的规定等。
6.专项审计调查职责
审计机关有权对国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查，并向本级人民政府和上一级审计机关报告审计调查结果。
7.审计管辖范围确定的职责