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第29章 审计的对象、目标和分类(2)
这种审计的被审计单位是本级财政部门，审计内容是本级财政部门代表政府具体组织的预算执行情况。审计的范围主要包括以下几个方面：
（1）预算批复和预算变化审计。审查本级财政部门向本级各部门（含直属单位）批复预算情况，如有预算变化就应查明变化的原因、项目数额、措施及有关说明。
（2）本级预算收入审计。审查预算收入的征收、退库、划解、入库情况。主要应查明预算收入的征收部门是否按照法律、法规、规定及时、足额地征收，有无违反法律、法规、规定的减征、免征、缓征现象，有无截留、占有或挪用现象。
（3）预算支出拨付审计。审查本级财政部门是否依照法律、行政法规规定和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金。
（4）国库的审计。审查中央国库和地方国库是否按照国家有关规定，及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解和预算支出的拨付；有无未经本级政府财政部门同意，私自动用国库库款或以其他方式支配已经入库的库款的现象。
（5）政府预备费的审计。审查政府预备费的设置，是否符合预算法的规定，即按本级预算支出额的1%—3%设置；审查预备费的动用，是否报经本级政府决定，是否用于当年预算执行的自然灾害救济开支及其他难以预见的特殊开支，有无用于不正当投资的现象。
（6）预算周转金的审计。审查预算周转金的设置，是否遵循了国务院的规定，是否用本级财政的预算结余设置和补充，其额度是否正常，是否用于预算执行中的资金周转，能否保证及时用款，有无挪作他用的现象。
（7）其他财政收支审计。主要包括对预算外资金收支审计，本级各部门、各单位和下级人民政府的决算审计，以及与国有资产有关的收支、与国家财政收支有关重要事项的审计。
2.本级各部门和下级政府的预算执行情况和决算的审计
（1）预算执行审计。对本级各部门的预算执行情况审计与对本级财政部门预算执行情况审计的内容是一致的，重点是要查明各部门执行年度预算和财政、财务制度的情况，以及相关的经济建设和事业发展情况。对下级政府预算执行情况审计，重点是要查明下级政府和财税部门在组织预算执行工作中，执行税收法律、法规情况，以及分配使用中央财政转移支付资金的情况；同时，对地方财政工作中关于全局的重大问题，应进行重点审计或开展专项审计调查。
（2）决算审计。根据我国《预算法》第72条及《审计法》的规定，审计机关对下级政府决算审计包括审查批准前审计和报送备案审计。下级政府将本级财政决定草案报告本级人民代表大会审查和批准之前，审计机关应进行审计，也即对年度会计报告和预算执行结果审查。审查的主要内容包括决算是否真实、符合规定；收入是否合法，其应缴部分是否足额上缴；支出是否按规定列拨，有无以拨代支的情况；决算结余中按规定结转下年度继续使用的资金是否符合规定，结转项目有无超过规定的范围等。地方各级政府按《预算法》规定将批准的决算报上一级政府备案，对报送备案的下级政府决算，审计机关应进行审计。审计的内容与批准前决算草案审计基本相同。审计机关审计之后如果认为报送备案的决算有同法律、行政法规相抵触或者其他不当之处，需要撤销批准决议的，应当及时报告本级人民政府，由政府按照《预算法》的有关规定，提请本级人民代表大会常务委员会审计议定；经审议决定撤销的，该级人民代表大会常务委员会应当责成本级政府依照《预算法》的规定，重新编制决算草案，并提请审查和批准。
3.预算外资金审计
预算外资金按其管理部门，在中央可分为财政部管理的预算外资金、财政有偿使用资金以及中央各部门（含直属单位）管理的财政性预算外资金和基金；在地方可分为地方财政部门的预算外资金、有偿使用资金和事业、行政单位的预算外资金。预算外资金按收取形式，可分为税收附加、行政事业性收费、事业发展提取的专用资金。按国务院规定，预算外资金项目应由财政部规定。其项目分为农业税附加、城镇公用事业费附加、养路费、车辆购置附加费、新基地开发建设基金、高等院校学校基金、教育费附加、税收分成、修理基金、事业发展基金、福利基金、奖励基金等。
预算外资金审计主要包括如下内容：一是对预算外资金管理政策审查，即主要审查预算外资金管理是否遵循了国家的统一政策和法规，有无违反规定，自行增设项目，自行制定政策、制度规定的情况；二是对预算外收入审查，即主要查明收入项目、收费标准、提取比例等是否符合国家规定，有无坐支、贪污、挪用、隐瞒、截留或私设“小金库”等现象；三是对预算外支出审查，主要查明支出是否符合开支的规定，有无健全的手续，有无乱支乱列现象等；四是对预算外资金管理审查，主要查明有无健全的预算外资金管理制度，收支手续是否清楚，有无健全准确的记录，是否经常进行核对并对不相符情况纠正。
（二）财务收支
财务收支，是指国家机关、社会团体、国有金融机构和企业事业单位以及其他组织，按照国家的财务会计制度规定，办理会计事项，纳入会计核算的各种收支。有人认为财务收支只是企事业单位的收支，这是不对的，国家机关部门财政收支也可以称之为部门财务收支。部门资金收支包括两个方面：一是部门行政管理方面的资金收支，二是事业发展方面的资金收支。从国家财政管理的角度看，部门资金收支是国家财政收支在该部门的具体表现，所以可以叫部门财政收支；从本部门及对本部门下属单位的财务核算管理看，各项资金收支体现为内部财务收支，所以也可以叫部门财务收支。审计机关监督各部门财政收支，即是监督部门的财务收支。确切地说，财务收支是指经济组织在从事各项业务活动中，筹集、使用、分配资金而进行的收支活动。这种收支活动不仅是国家审计的对象，也是社会审计和内部审计的对象，同时也是现代审计最主要的内容。根据《审计法》的规定，国家审计机关以财务收支为审计对象的主要内容包括以下几个方面：
1.金融机构的财务收支审计
审计机关对国有金融机构和国有资产占控股地位或者主导地位的金融机构的资产、负债、损益，进行审计监督。中央银行是指中国人民银行，它是国务院的一个部门，是政府的银行。国有金融机构，包括国家政策性银行、国有商业银行，国有保险、信托投资、证券经营、租赁机构，其他国有金融机构等。
（1）中央银行财务收支审计。中国人民银行及其分支机构都属于我国最高审计机关即审计署的审计对象，不可授权下级审计机关审计。对中央银行审计的内容主要包括两方面：一是审查在金融业务活动中发生的各项财务收支及其结果的真实、合法和效益；二是审查人民银行每个会计年度是否将其收入减除该年度支出，并按照国家核定的比例提取总储备金后的净利润，全部上缴中央财政。
（2）国家金融机构资产、负债、损益的审计。审计机关对国有金融机构和国有资产占控股地位或者主导地位的金融机构的资产、负债、损益进行审计监督。
在资产方面，主要对其内部控制制度、贷款业务、利息计算、应收款项、低值易耗品、固定资产、无形资产、递延资产和其他资产进行审计。在负债方面，主要对流动负债和长期负债的真实性、合法性进行审计。在损益方面，主要对各种收入、投资收益、租赁收益、各种费用支出、收益分配等方面的真实性、正确性及合法性进行审计。
2.事业组织财务收支审计
所谓国家事业组织，是指由国家创办的，不直接从事物质资料生产，以改善社会生产和人民生活条件、增进人民物质文化生活而发展科学和文化教育、医药卫生和福利救济事业为目的的非盈利的组织。国家兴办的学校、科研机构、文艺团体、医院、医药卫生检疫机构、广播电视电影机构、图书馆及体育馆等，均属于国家事业组织。国家财政对国家事业组织分别采取全额预算拨款、差额预算拨款、由本单位自收自支的预算管理方式。但不论采取何种管理方式，这些单位均是审计机关监督的对象。值得提出的是，如果事业单位实行企业化管理，执行国家对企业的有关规定，就不再作为事业单位对待。
对事业单位的财务收支进行审计，一是对其收入进行审计。主要审查事业性收费的合规性，有无擅自设置项目、超范围、超标准收入，收入是否全部入账，有无先分后收、多分少收以及坐支的现象，是否正确计算税金，有无偷漏税款情况等。二是对其支出的审计。主要审查各种支出费用是否违反了国家有关规定，是否真实合法。三是对其成本、费用的审计。主要审查各种成本、费用开支有无超范围、超标准的现象，是否遵循了配比原则、权责发生制原则，计算是否正确，有无以计划成本、估算成本代替实际成本。此外，还要审查事业单位预算结余计算是否正确、真实，是否按规定提取和使用专用基金，有无扩大开支范围和提高开支标准的情况等。
3.企业财务收支审计
审计机关对国有企业和国有资产占控股地位的企业的资产、负债、损益，进行审计监督。我国审计机关不仅有权对国有企业财务收支进行审计，而且有权对国有资产占控股地位或者主导地位的企业财务收支进行审计。国有资产占控股地位的企业，是指国有资产占企业的总资产50%以上的企业。
对国有企业进行审计的内容，主要包括对其资产、负债和损益的审计。对国有企业审计监督重点的范围包括：一是与国计民生有重大关系的国有企业，如属于国民经济基础产业的国有企业，属于国民经济支柱产业的国有企业，其他对国民经济有重大影响的国有企业，包括邮电、通信、交通、能源、航空、钢铁、电力、国防工业、高科技电子产业、商业企业、粮食行业等。二是接受国家财政补贴较多或者亏损较大的国有企业。接受国家财政补贴较多的企业有公共汽车行业、煤气公司等。三是国务院和本级地方人民政府指定的国有企业。对审计监督重点范围内的企业，均要进行定期审计。
4.国家建设项目的财务收支审计
审计机关对政府投资、国有企业投资的建设项目和以政府投资或者国有企业投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。审计机关对与建设项目直接有关的建设、设计、施工、勘察、采购等单位取得的建设项目资金的真实、合法情况，进行审计或者调查。在预算的执行情况方面，审计的重点内容是：建设项目是否严格按批准的预算内容执行，有无超预算情况；建设支出是否恰当，是否应纳入建设项目的范围，在预算与原计划中能否对号就位，有无设计外的投资；支出以后移交完成投资用工量是否符合规定，有无虚报不实之处；完成投资工作量与实际进度是否一致、相符等等。
在竣工决算方面，主要对竣工决算编制依据、项目建设及预算执行情况、交付使用财产和在建工程进度、转出投资、尾工工程、结余资金、基建收支、投资包干结果、竣工决算报表、投资效益等内容进行审计和评价。
5.基金、资金的财务收支审计
审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督。一是审查各种基金、资金的筹集是否真实合法；二是审查各种基金、资金的管理是否合理、合法，是否专项专用、有无挪用、损失浪费及贪污行为；三是审查各种基金、资金收入、使用的真实、合法；四是审查社会保障基金管理机构管理费的提取、使用的真实、合法性，以及现金收付和会计核算的正确性等。
6.国外援款、贷款项目的财务收支审计
审计机关对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支，进行审计监督。一是对国际金融组织援助和贷款项目财务收支进行审计。主要审查报表种类、格式和科目是否符合规范；报表数据是否正确；报表内容是否真实；报表基础是否一致；报表说明及补充资料是否齐全等。二是对我国借用外国政府贷款或受其援助项目的国外资金及配套资金的财务收支的真实性、合法性和效益进行审计。主要审查外国政府贷款的筹措和使用是否符合我国贷款协议和外汇管理、金融管理的有关规定；审查用外国政府贷款购入的设备物资是否按照规定用途使用；审查外国政府贷款项目配套资金是否及时投入；审查外国政府贷款项目有无效益、是否具有偿还能力。
7.其他单位和项目的财务收支审计
经本级人民政府同意，审计机关可以对接受财政补贴、国有资产或者对公众利益有重大影响的单位和项目的财务审计，进行审计监督。
（三）有关的经济活动
现代审计监督活动在评价受托者的经济责任方面不断扩大，不仅包括财政、财务收支方面的经济责任，也包括与绩效高低有关的经营管理方面的经济责任。
所以现代审计的对象，既包括会计资料及其所反映的财政、财务收支活动，也包括其他经济资料及其所反映的与财政、财务收支有关的经济活动，如经营活动和管理活动。在经营活动方面，不仅要对财务、会计活动进行审查，还要对有关的技术、商业、安全、管理等活动进行审查，以确定被审计单位整体经营活动是否按经营方针、目标执行，是否经营有效，对财政、财务收支有何影响等。在管理活动方面，不仅要对各管理职能部门的组织和职责进行审查，还要对计划、决策、组织、指挥、协调、控制等管理过程进行审查，同时还要审查有无正确、有效的管理原则和管理观点，以考核和评价各项管理活动的科学性和有效性，以及对财政、财务收支的影响程度。新修订的审计法，规定了国家审计对财政资金的使用效益进行审计和单位主要负责人进行经济责任审计，这就更加拓宽了审计的对象和范围。